摘要：[12]王禹编著：《中国宪法司法化：案例评析》，北京大学出版社，2005年。 ...
[3]也正因此，《行政处罚法》存在大量的威慑性条款。
但是，却无法避免违法成本过低的情况，甚至会形成违法成本低，守法成本高的尴尬境地。譬如：财产罚：罚款、没收违法所得……、人身罚：行政拘留……等等。
在法律修改过程中，所有实体法规则的配置与安放，都必须以应受行政处罚行为的成立要件为基本框架。立法不仅可以以行政机关为对象，设定一系列限制行政处罚权运行的程序和实体规则。[33]台湾地区行政罚法第2条：本法所称其他种类行政罚，指下列裁罚性之不利处分……。[16]姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社1999年版，第223页。因此，侵害个人利益但并不违反行政管理秩序的行为，同样也是应受行政处罚行为，也需要受到《行政处罚法》的调整。
长期以来，环境法上大量的怪味案，就是因为根据处罚法定原则而无法实施必要的干预与惩戒。虽然现有处罚种类确实可以对公民权益施加影响，能够限制行为人从违法行为中获益。旨在防止政府滥用权力的联邦宪法第五修正案规定：除发生在陆、海军中或发生在战时或出现公共危险时服役的民兵案件中外，任何人不能被判处死罪(capitial)或重罪(infamous crime)，除非基于大陪审团的报告或者起诉书。
在多年的制度发展过程中，人民监督员制度经历了由产生到改革再到陷入争议，梳理其演变过程与当今时代背景是发现问题的基础。可以说，监察体制改革的落地加快了人民监督员制度的边缘化，监督范围的大大限缩使得这项制度的实际效能出现断崖式的消减。[15]当然，被追诉人也可通过辩诉交易放弃受到大陪审团的调查，这是他的权力。定位问题是人民监督员制度改革的核心问题，也是必须首先解决的问题，它关系到后续每项改革措施的设定，代表了改革的总体思路。
因此，在第二轮审查中建立了审查辅助员制度。(一)制度演进 第一阶段，应运而生。
当前的人民监督员制度实为广义上的公民参与司法，虽然《关于进一步深化人民监督员制度改革的研究意见》明确将人民监督员制度的定位从单纯强调案件监督调整为案件监督和公民参与并重，并试图强化人民监督员监督工作的业务属性，但是这种参与既不是对严格意义上司法程序的参与也不涉及司法权的行使，是服务于监督的参与，目的是在参与中进行监督。何况，检察机关对职务犯罪案件自侦、自捕、自诉的格局已经发生改变，监察体制改革业已消解了检察机关自侦权与公诉权合并的问题，人民监督员监督原有的监督范围大多已不复存在。这使得监督成为一个走过场的形式，为此，新一轮改革设立了复议程序，以提高人民监督员的参与积极性。[7]在由审判员与陪审员组成的合议庭上，人民陪审员能够在案件裁判上产生影响，同审同权保障了人民陪审员们能够以参与的方式监督司法。
其二，不同于域外法治国家对于审前羁押设置了严格的司法审查程序，中国的审查批捕权由作为控诉方的检察机关行使一直饱受质疑，有必要重点监督。因此，我们应选择在保留检察机关最终决定权的基础上强化监督过程，赋予监督更为实质化的内容。带有专业化色彩的精英人士恰恰易由于职业或管理的束缚，产生过于理性的判断，反而削弱制度本身的正当性。在检察工作中，作为人民代表的人民监督员更应以实现有序参与司法的目标，将宪法要求转化为实际行动。
根据规定，统一实行上一级检察院选任管理人民监督员的工作机制，并开始在全国全面推行人民监督员制度。选任结果达到纯粹的民间性大众性，符合要求的社会主要群体都有机会成为人民监督员，减少由工作属性产生的选择倾向，这样才能使人民监督员在行使职权的过程中更独立、中立。
拟不起诉犯罪嫌疑人不服逮捕超期羁押或者延长羁押期限决定违法阻碍当事人及其辩护人、诉讼代理人依法行使诉讼权利这几种情形覆盖范围较广，尤其是阻碍当事人及其辩护人、诉讼代理人依法行使诉讼权利在实践中难以交由不具备法律专业知识的人员把握，因此也建议重作规定。在未来的机制设计上，根据案件管理办公室原先的职能内容，人民监督员的工作应当与其有机结合，而非仅仅完成机构划分、人员转移等形式上的变动。
[4]参见陈卫东：《公民参与司法：理论、实践及改革——以刑事司法为中心的考察》，《法学研究》2015年第2期。而如今，在加强司法专业化、职业化建设的同时，通过多种方式扩大公民的司法参与，吸纳公民监督检察事务，对办案决策产生一定的影响，进而推进司法民主，是我国法治建设的一个重要趋势，同时也是国际社会通行的做法。决议分为三种情况：若认为不起诉决定是正确的，作出不起诉适当的决议。3.公民参与司法的制度体现 努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义是习近平总书记在中央政治局第四次集体学习时提出的明确要求，也是司法改革的中心任务与目标。在效力方面，大陪审团的决议具有强制约束力，检察官必须遵照执行。根据司法部提供的数据显示，从人民监督员制度开始试点至今，检察机关、司法行政部门先后共选任人民监督员70097人次，目前在任21047人，监督案件共55966件。
以制度化的行使深度参与到检察机关执法办案的各种关键环节中，是人民群众有序参与司法在检察阶段的体现。检察人员在办案中徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等)进行监督，提出监督意见。
很显然，当下中国的司法环境还不具备如上述那样的有利条件，今后如果要将人民监督员制度打造成为狭义上的公民参与司法模式，除了需要修改相关法律外，还要探索配套制度、机制的跟进和完善，而这必然需要一个循序渐进的过程。随着渠道的多样化，公民对司法的关注度愈来愈高，能动意识不断提升，因此从监督向参与发展，是改革的必然趋势。
这一制度体现了检察机关自觉接受人民群众监督、保障公民有序参与司法的主动性。检察审查会出具的决议是否被采纳也由检察官自行判断。
[10]参见陈洪杰：《从群众参与到公民参与：司法公共性的未来》，《法制与社会发展》2014年第1期。最后，在人民监督员工作处划转至案件管理办公室之后，人民监督员的工作机制不应再仅限于以往事中监督的模式。[10]因此，问题从谁来监督监督者演变成了如何有效监督监督者。被害人或诉讼代理人提出异议的认罪认罚案件。
与此同时，最高人民检察院相继制定下发了5个规范性文件，完善对监督程序的规定，细化监督程序与诉讼程序的衔接机制。另一方面，取消人民监督员连任制。
通过改革，检察审查会从一个公众参与司法的形式成为一项真正可以对案件的起诉方式乃至刑事司法的运行产生重大影响的制度，[14]这应对人民监督员制度的改革形成一定的启迪作用。第二，从案件类型的角度而言，将监督范围从原先的11种具体情形扩大至检察机关办理的普通刑事案件、民事案件与公益诉讼案件。
如何减少乃至消除公众的质疑，这便需要外部人民监督员的参与来化解。柔性监督是人民监督员制度无法发挥监督实效的一大根源，但造成这一欠缺的原因之一是监督过程的形式化。
而大陪审团则出现在审前程序，主要针对检察官起诉合理与否进行判定。至此，人民监督员制度正式纳入了检察体系中，进入了全面实施阶段。党的十八大以来，中央高度重视人民监督员制度的实施状况，并将其作为扩大公民参与司法、促进司法民主的有效途径。虽然现阶段我们尚未具备条件完成监督到参与的跳跃，但可以拓宽监督的方式。
审查的主体应由检察长担任，是否正式启动监督程序应由检察长批准而非办案部门商定。我们在呼吁人选大众化之外，也要关注对其履职的保障，尤其是司法行政部门应当注重对人民监督员的管理与培训，使其真正了解自身的职责所在。
4.监督过程虚化 作为我国的法律监督机关，检察机关在诉讼活动中的监督可以按照诉讼阶段来划分，几乎渗透在每一环节当中。在接下来的调整方向上，应当给予更多私有制企业员工、个体经营者、农工群众这些在日常生活中占据主导力量的职业者更多参与的机会。
按照捕诉合一改革之初的设想，不捕率与不诉率都将会有所提高，有些案件对于公众而言，按照传统观念的判断是应当予以逮捕或起诉的。只要是具有高中以上文化学历，拥护中华人民共和国宪法，品行良好、公道正派、身体健康，年满23周岁的中国公民都可以成为人民监督员的候选人。
